Finançament autonòmic: els comptes de la discòrdia

El debat polític sobre el finançament de les comunitats autònomes, obert una vegada més amb l’aprovació dels Pressupostos de l’Estat, s’ha vinculat amb termes com paradís, oasi o infern fiscal; una cosa que denota certa confusió. La literatura en anglès utilitza l’expressió ‘tax haven’, en el seu sentit més genèric, per referir-se a un lloc que ofereix certs avantatges fiscals per atraure contribuents. Paradís fiscal, terme que ha marcat aquest debat en l’àmbit polític, no és més que el resultat d’una confusió lingüística: ‘haven’ significa refugi i no paradís (‘heaven’, en anglès). 

La pregunta clau en aquest debat és si les condicions fiscals que ofereixen algunes comunitats atrauen contribuents d’altres regions i el protagonista en el discurs ha sigut l’impost sobre el patrimoni (IP). L’esmentat impost existeix a Espanya des de 1978 i, des del començament, ha sigut pràcticament uniforme a totes les regions fins a la seva breu supressió entre el 2008 i el 2010. Després de la seva reinstauració, l’any 2011, les autonomies van començar a exercir el dret a canviar i adaptar el seu disseny i, des d’aleshores, les diferències a l’escala de gravamen entre regions són notables. Recentment, la bonificació del 100% de la quota de l’impost des del 2011 a Madrid ha sigut el centre del debat.

Però ¿és veritat que els avantatges fiscals de Madrid han atret persones amb un gran patrimoni? Per respondre aquesta pregunta, en un treball fet conjuntament amb Clara Martínez-Toledano (Imperial College London) i David R. Agrawal (University of Kentucky) analitzem la mobilitat dels contribuents amb un patrimoni prou alt com per estar subjecte al pagament de l’impost sobre el patrimoni. Les dades obtingudes ens permeten analitzar els canvis de la residència fiscal de contribuents amb aquest perfil al llarg del període 2005-2015. Amb la finalitat de detectar l’efecte de la bonificació a Madrid, comparem els fluxos cap a l’esmentada comunitat després del 2011 amb els que hi va haver abans d’aquesta data. Observem que, en només cinc anys, unes 6.000 persones d’altres zones d’Espanya que havien de pagar aquest impost han canviat la seva residència fiscal a la Comunitat de Madrid. A més, confirmem que aquests fluxos no existien quan l’impost era pràcticament uniforme a tot l’Estat o no estava vigent. Amb l’aplicació de metodologies estadístiques, arribem a la conclusió que el percentatge de persones amb un patrimoni superior al límit exempt de pagament d’aquest impost ha crescut en un 10% a Madrid al llarg dels cinc anys posteriors a l’aprovació de la bonificació.

La competència fiscal a la baixa és un fenomen real que s’observa en les dades analitzades. En l’àmbit polític, els partidaris d’aquesta competència argumenten que serveix com un mecanisme per restringir despeses innecessàries de les comunitats. No obstant, es tracta d’un argument molt discutible a causa de diversos motius.

És cert que Madrid perd els ingressos relatius a l’impost sobre el patrimoni; no obstant, alhora, el flux de contribuents amb un gran patrimoni cap aquesta comunitat genera un augment de la base de l’estalvi de l’IRPF. La meitat dels ingressos d’aquest impost també són cedits a les autonomies, però amb diferència a la base general del treball, els tipus marginals de capital es fixen únicament amb una tarifa estatal, precisament per evitar la competència a la baixa. Les nostres dades indiquen que, d’una banda, Madrid va veure ampliada la seva recaptació per IRPF en un 4% de mitjana entre el 2011 i el 2015. Per una altra, les altres autonomias van perdre un 5% dels ingressos de l’impost de patrimoni i un 2,5% de la recaptació de l’IRPF. El terme dúmping es refereix a la competència deslleial amb la venda per sota del preu de cost per apropiar-se d’una part del mercat. No s’ha de ser gaire creatiu per observar cert paral·lelisme entre l’esmentada pràctica i aquesta política fiscal exercida per la capital espanyola.

Ha sigut necessari obrir el debat sobre les característiques dels impostos cedits i és necessari pensar en una reforma que limiti aquestes externalitats lligades a la mobilitat dels contribuents. Però també és important que qualsevol reforma del sistema fiscal s’enfoqui en la redistribució entre els grans patrimonis i els grups més vulnerables.

Els impostos progressius tenen una funció important: frenar el creixement de la desigualtat. El de patrimoni és un impost sobre el capital, pagat pels ciutadans més rics (si no viuen a Madrid). Alguns economistes proposen una tributació més alta de guanys de capital a l’IRPF. A Espanya, aquests guanys de les rendes altes estan gravats amb un tipus marginal del 23%, el valor més baix si es compara amb els veïns occidentals de la UE, amb la qual cosa, l’infern fiscal tampoc existeix a cap territori de l’Estat

A Espanya no hi ha un únic sistema de finançament regional sinó dos de molt diferents. Un, l’anomenat sistema foral o de concert, s’aplica només al País Basc i Navarra, mentre que a la resta del país regeix el sistema ordinari o de règim comú. Malgrat la complexitat que això comporta, el nostre sistema és equiparable al dels països federals del nostre entorn, tant en termes dels seus resultats com de la seva estructura i cal començar dient que, en termes generals, ha funcionat raonablement bé. En les quatre dècades transcorregudes des de la seva posada en marxa, les successives reformes l’han anat adaptant a la creixent descentralització del país, permetent la transferència ordenada de competències a les regions i dotant aquestes d’una autonomia financera cada vegada més gran mitjançant la cessió gradual d’una ampli cistell de tributs amb un marge molt apreciable per modificar els seus tipus de gravamen. Alhora, el sistema ha garantit un alt grau d’anivellament entre comunitats autònomes, contribuint així de manera molt significativa a mantenir la cohesió territorial i social del país.

Igual com passa a altres països, no obstant, el nostre sistema de finançament regional també presenta alguns problemes importants que convindria començar a solucionar al més aviat possible mitjançant una reforma en profunditat ben meditada, que hauria de ser una de les nostres grans prioritats una vegada superada l’actual crisi sanitària. 

Un vici important del sistema que dificulta considerablement el procés de retre compte de les nostres administracions públiques és la seva complexitat i falta de transparència. El sistema és tan complicat que resulta pràcticament incomprensible per al ciutadà mitjà i la informació que es publica sobre el seu funcionament i resultats és incompleta, especialment en el cas foral, i no està pensada per a un públic no especialista. Tot això fa molt difícil que els ciutadans puguin valorar d’una manera informada qüestions tan bàsiques com l’equitat del repartiment territorial dels recursos públics i obre la porta a la demagògia, el victimisme i el manteniment de situacions de privilegi poc visibles per a la ciutadania.

El segon dels grans problemes és que el sistema genera una distribució molt poc equitativa dels recursos entre territoris, que no respon a criteris clars i explícits de repartiment i anivellament. El dèficit d’equitat del nostre model de finançament territorial té diverses facetes. Una és la privilegiada situació que disfruten les dues comunitats forals, el País Basc i Navarra, que, amb dades del 2014 agafades de l’últim informe publicat del Sistema de Comptes Públics Territorialitzats, disposaven respectivament d’un 128% i un 82% més de recursos per habitant ajustat que la mitjana de les comunitats autònomes de règim comú a igualtat de competències i esforç fiscal. 

Però fins i tot dins el territori de règim comú, la desigualtat és alta. Amb dades del 2018, hi ha un ventall d’uns 25 punts percentuals entre les comunitats millor i pitjor tractades pel sistema en termes de finançament homogeni per habitant ajustat, amb el País Valencià i Múrcia a una punta i Cantàbria i La Rioja a l’altra. A més, l’aplicació d’alguns dels fons que integren el sistema introdueix canvis molt importants en l’ordenació dels diferents territoris en termes de recursos per habitant que resulten difícils d’entendre i acceptar per als perjudicats.

Notícies relacionades

Set plantes aptes (i beneficioses) per a gats

Tot i que vulguis perdre pes, menja greixos

El tercer gran problema és que el sistema incompleix el principi de responsabilitat fiscal, això és, l’exigència que, al marge, cada nivell de govern aparegui davant els seus ciutadans com a responsable no només de les seves decisions de despesa sinó també de les càrregues tributàries que les han de finançar. D’aquesta forma es busca alinear els incentius dels gestors públics amb els interessos dels seus administrats, obligant els primers a considerar al marge també els costos, i no només els beneficis, de les seves actuacions. En el cas de les administracions regionals espanyoles l’incompliment adopta la forma d’una restricció ‘pressupostària tova’, això és, de la percepció que és possible traslladar una part significativa dels seus costos a l’administració central, que acabarà finançant-los d’una manera o una altra. 

En aquesta situació, el mecanisme natural de disciplina fiscal en una democràcia (per gastar més s’han d’apujar els impostos i això té un cost electoral) deixa de funcionar i resulta molt difícil resistir la pressió per incrementar la despesa.