Diccionario jurídico catalán: Seguridad jurídica
El Tribunal Constitucional, en una foto d’arxiu. /
El debate político catalán en torno a la independencia se está mostrando muy fértil para la evolución de los conceptos jurídicos, aunque pueda dudarse de la utilidad (jurídica) de los nuevos términos, de su real contenido o, especialmente, de dónde queda la vigencia de los antiguos. Desde el desarrollo del “derecho a decidir” para calificar lo que no es derecho ni tiene eficacia resolutoria (sino reclamación política de celebrar una consulta no vinculante) hemos asistido a la irrupción de términos nuevos como las “estructuras de estado” (que necesitan a su vez de prolongados procesos de creación), la “desconexión” (sin duda menos agresiva que la independencia o la ruptura) o la propia consulta no referendaria (que el siempre rígido Tribunal Constitucional equiparó precisamente a un referéndum); o más recientemente a cambios en la comprensión de instituciones tan clásicas como el principio de legalidad de la actuación de la administración (y el Gobierno) y su sometimiento a control judicial (actuando sin adoptar un acto expreso para evitar su control) o propuestas de transformación más o menos incisivas de la figura del Presidente (del Gobierno) de la Generalitat.
Ahora es el turno de la seguridad jurídica, que se convierte en cuestión de debate político tanto para describir la incertidumbre sobre la situación política y sus consecuencias que puede asaltar (no sólo) a los actores económicos ante el desarrollo del prolongado “procés”, como para destacar la necesidad de un marco jurídico claro y efectivamente vigente para ese mismo “procés” o sus consecuencias.
Los conceptos jurídicos comportan normalmente la aplicación de un régimen (de unas normas con sus correspondientes efectos y sanciones) que les es propio. Así, la seguridad jurídica es un principio constitucional que puede ceder en ocasiones ante otros bienes jurídicos y finalidades (por ejemplo, la necesidad de adaptar determinada institución a los nuevos tiempos), cuya lesión se resuelve normalmente mediante actuaciones normativas correctoras o interpretaciones jurisprudenciales más o menos acertadas, pero casi nunca con nulidades o sanciones, aspectos que distinguen esta institución de otras a las que volveremos luego de carácter más penal.
La seguridad jurídica, tal como la comprendimos, significa la certeza del derecho; esto es, la clara definición de lo que la norma impone, evitando incertidumbres y dudas sobre las obligaciones de ciudadanos y administraciones sometidos a la norma. No faltan en nuestra actualidad jurídica casos en que este significado clásico de la seguridad jurídica se pone en peligro: así cuando el legislador crea una nueva figura que aplica a quienes saltan la valla de Ceuta y Melilla pero no concreta su procedimiento ni sus garantías, o cuando prevé potestades de suspensión de cargos públicos por parte del Tribunal Constitucional, pero nada nos dice acerca del procedimiento y garantías para ello, o de los efectos de la suspensión.
Por extensión, la seguridad jurídica se identifica en ocasiones con la estabilidad normativa, bien prohibiendo cambios normativos que afecten a situaciones ya consolidadas (el principio de irretroactividad de actuaciones restrictivas de derechos), bien alertando frente a los indeseables efectos de un cambio normativo reiterado o con insuficiente tiempo de adaptación. De nuevo, las situaciones que responden a este sentido de la expresión no son infrecuentes en nuestra práctica reciente: así por ejemplo los cambios aparentemente retroactivos en la regulación de las energías renovables a los frecuentes cambios normativos en materia educativa.
Pero en las últimas semanas se alerta frente a la “inseguridad jurídica” generada por la resolución del Parlament de Catalunya “sobre el inicio del proceso político”, que incorpora la declaración por la que se da inicio al proceso de independencia. Ciertamente, la declaración generará una considerable inseguridad jurídica si se comprende como una norma, esto es, un texto con pretensiones de generar obligaciones jurídicas sobre alguien, pues ni concreta tales obligaciones ni sus destinatarios; pero una resolución parlamentaria no ha sido nunca una norma jurídica: pretende impulsar políticamente al Gobierno, pero carece de efectos jurídicos por sí misma (ni ha sido debatida con la profundidad, atención, pluralismo y publicidad de una ley ni tiene su estructura y características imperativas), por lo que difícilmente provocará inseguridad jurídica o podrá ser cumplida (o incumplida su suspensión).
Sin duda, la perspectiva de la secesión puede generar dudas sobre múltiples cuestiones futuras y, en esa medida, generar inseguridad en los ciudadanos. Es esa una consecuencia inevitable de todo proceso de cambio jurídico, y en consecuencia también de un proceso secesionista; si esa inseguridad es (políticamente) asumible dependerá de las perspectivas de realidad del proyecto y, sobre todo, de la confianza que despierte el mismo en cuanto a su configuración futura. El derecho, sin embargo, nada tiene que decir al respecto: la generación de inestabilidad política no está prohibida, y la sanción correspondiente no es sanción jurídica, sino la que la realidad fáctica decida imponer; la confianza ciudadana o económica en los proyectos políticos no es tampoco un criterio de legitimidad jurídica, sino de (im-)prudente actuación política.
Sí generará inseguridad, entre tanto, el incumplimiento de las normas al que insta la resolución, así como cualquier incumplimiento normativo por las instituciones encargadas de aplicar la ley; pero en este caso no estamos ante una incerteza del derecho: lo que el derecho impone es cierto y claro, la aplicación de la norma. Su inaplicación no es un supuesto de actuación legítima que genera inseguridad jurídica, sino una actuación abiertamente contraria al ordenamiento y que además se encuentra tipificada normalmente como delito; su nombre, pues, no es (o no era hasta ahora) inseguridad jurídica, sino prevaricación o desobediencia, tipos delictivos suficientemente precisos, que realizará quien debiendo aplicar la norma decida no hacerlo. Sin duda, hablar de desobediencia a la ley o las sentencias, o de prevaricación es menos imaginativo y menos ilusionante que hablar de inseguridad jurídica. Pero es probable que algunos quieran seguir manteniendo los conceptos jurídicos clásicos y tiendan más a aplicar las previsiones de los delitos citados que las de reacción ante una situación de inseguridad jurídica, pues, como antes se dijo, los conceptos jurídicos se usan para aplicar un régimen jurídico concreto.
La desobediencia puede ser legítima; el debate sobre la desobediencia legítima es también un debate tradicional en el mundo del derecho; y, como tal, ha asumido unos contornos y un régimen que pasa normalmente por la exigencia de una norma superior que ampare la desobediencia (inexistente en el caso al que nos referimos) o, en caso contrario, se reconduce a una opción política que pretende cambiar el ordenamiento y, en esa medida, no es una actuación que quiera someterse al derecho: asume su incumplimiento y no se ampara en él, y pretende generar un nuevo derecho (en el caso de la secesión un nuevo ordenamiento); además, debe ser una actuación necesaria a ese fin y proporcionada para ello. La concurrencia de la primera condición es una incógnita siempre que sólo despeja el futuro; la de la segunda parece muy dudosa cuando se refiere a normas que no es necesario incumplir para desarrollar un proceso de secesión o cuando el derecho comparado nos muestra supuestos en los que el proceso se desarrolló sin incumplir norma alguna.
La claridad en los conceptos es una aspiración del derecho, aspecto en el cual éste se diferencia de la política. Pero la política busca siempre cubrir sus actuaciones con el manto del derecho, no sólo respetando el marco jurídico (en ocasiones precisamente infringiéndolo) sino sobre todo utilizando términos que conviertan (legítimas) opciones políticas en (indiscutibles) derechos. Ni el proceso de secesión exige ni legitima desobediencia más allá de la propia declaración de independencia (si ésta no es pactada), ni el incumplimiento de la ley es un supuesto de inseguridad jurídica, ni la inseguridad política o económica derivada del proceso es imputable a sus condiciones jurídicas, sino a la desconfianza en su contenido o al temor a que su desarrollo cuestione principios básicos de convivencia como el del imperio de la ley.
